西班牙高等教育管理体制介绍

高等教育地方化与大学自治　　
（1）高等教育概况
　　西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛。公元前9世纪凯尔特人从中欧迁入。公元前8世纪起，伊比利亚半岛先后遭外族入侵，长期受罗马人、西哥特人和摩尔人的统治。西班牙人为反对外族侵略进行了长期斗争，1492年取得“光复运动”的胜利，建立了欧洲最早的统一中央王权国家。同年10月，哥伦布发现西印度群岛。此后，西班牙逐渐成为海上强国。1588年“无敌舰队”被英国击溃，开始衰落。近代西班牙历经了资产阶级革命、建立共和国、爆发内战等历史事件，直到1975年国王胡安¸卡洛斯一世登基，国家政体开始实行议会君主制，并由中央集权制向地方自治大区分权制转变。现在全国共划分为17个自治区，50个省，8000多个市镇。西班牙人口主要是卡斯蒂利亚人（即西班牙人），少数民族有加泰罗尼亚人、巴斯克人和加里西亚人。官方语言和全国通用语言为卡斯蒂利亚语，即西班牙语。少数民族语言在本地区亦为官方语言。
　　
　　西班牙是世界上较早发展高等教育的国家，其高等教育是随着欧洲中世纪大学的兴起而发展起来的。中世纪的著名大学――萨拉曼卡大学于1218年成立并于次年招生，从其建校到16世纪末一直是欧洲最重要的教育和学术中心之一，1580年时的在校生约为7000人。从1450年巴塞罗那大学的筹建到1508年阿尔卡拉大学和马德里（孔普卢顿）大学的正式成立，西班牙的大学教育步入了繁荣发展时期。17世纪中期，西班牙国力日趋衰退，西班牙的大学教育同欧洲其它一些国家一样，在“空白三百年”的停滞与衰落期内徘徊。1936年，西班牙内战爆发，大学和全国一样，经历了3年灾难性内战带来的创伤。1939年4月上台的佛朗哥政权实行独裁统治长达36年之久，虽然当时曾实行以建立科学教育为目的的教育政策，但是教育受独裁政治束缚，人民很少有民主、自由的权利。自1958年起，佛朗哥政府摒弃此前推行的闭关自守政策，开始对外全面开放。1969年，政府颁发了《西班牙高等教育白皮书》，次年又制定了《普通教育法》，试图对各级各类教育进行改革，促进教育的发展与现代化。但是，由于西班牙长期沿袭法国中央集权式高等教育体制，早期的高等教育改革收效甚微。
　　
　　1975年11月，佛朗哥病死，胡安¸卡洛斯一世登基，1978年，西班牙颁布了42年来第一部经公民投票通过的宪法，确定国家政体为议会君主制。根据这部宪法，中央政府（设在马德里）下辖17个自治区，两者分别按其权限运作，自治区可与中央政府商讨有关本地区的教育发展规划，通常有权创办本地区的大学；中央政府负责制定高等教育总体发展规划，同时还规定新建高校应具备的起码条件。在20世纪70年代教育改革的基础上，1983年西班牙又对高等教育进行立法，在宏观层面上改革高等教育管理体制，改变以往国家集中控制高等教育的局面，在微观管理方面扩大高等学校的办学自主权（如专业设置、课程内容、老师聘用等方面的自主权）。在此基础上，2001年又颁布了新的《大学组织法》，并正在修订这一法案。新的修订草案以尊重大学自主权、中央和地方大区共同负责、民主化管理、社会广泛参与和大学服务社会等为原则，力图通过各项改革，提高西班牙高等教育的发展水平，增强高等教育国际竞争力，并促进其按照波罗尼亚高等教育一体化要求向前发展。
　　
　　2002年，西班牙教育公共财政支出占GDP的比例为4.3%，第三级教育公共财政支出GDP的比例为1.0%。
　　
（2）高等教育地方化
　　1978年制定的西班牙宪法深刻地改变了西班牙的政治布局，由原来的中央集权体制将权力几乎下放到17个自治大区。教育权利的下放始于20世纪80年代，是先从小学、初中开始的。大学教育权利的下放从1985年开始，到1996年结束，持续了11年。因此，到20世纪90年代中期，中央政府已经把大学的管理权逐步转交给了自治区管辖。现在每个自治大区都设有自己的教育局，行使地方教育行政机构职责，教师工资的地区差距明显扩大。高等教育的地方化，分权化赋予自治区更大的权力，大学基本上由自治区自行管理。据对加泰罗尼亚大区教育局的访问，自治大区的教育局可行使的权力包括对高等教育进行规划、审批新建大学、对大学进行管理、提供资金及监督大学经费使用、制定学费标准、制定大学质量评估和教师管理制度、设计大学课程体系及推广加泰罗尼亚语等。与此相应，中央政府只保留了很少的权力，如基本立法、科研经费的拨款等，另外中央政府现在只直接管理国立远程教育大学和国际大学。其他高校分别归属所在17个自治大区的教育局管理。原来中央政府所承担的人员开支占总经费的比例也已由原来的48%降到1.01%（支付远程大学及在本土以外工作的教师的工资等）。现在教育部经费的95%―98%是用于日常转移支付和科研奖学金。原先由教育部给大学的拨款所占比例很大，现在来自教育部的经费已只相当于补贴性质。
　　
（3）大学自治
　　1978年的西班牙新宪法试图改变高度集权的高等教育管理体系，至今仍然有效的第27条第10款明确规定，“根据法律，承认大学的自治权”。因此，西班牙高等教育的显著特点在于，在高等教育领域占绝对优势的公立大学根据宪法和大学改革法均享有自治权。随着有关高等教育立法的实施，在微观管理层面，大学的自主权得到进一步加强。目前，大学拥有包括在推举校长、规定选举办法、设置专业、颁发文凭（西班牙大学文凭分国家统一文凭和学校文凭）、设岗定编、筹资预算等方面的自主权。2005年新酝酿的大学组织法修改草案进一步明确，必须尊重大学的自主权，落实大学在自身管理、组织以及规划上所具有的决定权，让大学变得更有效率，更有竞争力。
　　
（4）大学协调理事会
　　大学协调理事会是大学的最高咨询和协调机构，是在1983年大学立法的基础上设立的。这是因为17个自治大区各自管理大学会在某些具体规定或做法上并不一致，因此，需要大学协调理事会这样一个机构来协调有关的矛盾。2001年新的大学组织法及正在修订的草案，仍维持这一机构。这个机构的作用主要是为了推动教育部、自治区、高等学校三者之间的管理工作相互协调平衡。其职能包括大学政策的咨询、各方面工作的协调、制订教学计划和有关大学教育的提议以及法律规定的其他方面的工作等。
　　
　　大学协调理事会的理事由三部分人组成：第一部分，是所有大学的校长，包括公立大学（50所）和私立大学（23所，其中有7所教会大学），共73位。私立大学的校长是在2001年新的大学组织法出台后才加入该理事会的，他们在某些方面没有投票权，如公立大学的招生费用和数量等（当然，私立大学的某些属于自身的事情也不需要在此理事会中进行讨论，如收费问题）。第二部分组成人员是17个自治大区管教育的最高官员。第三部分共21人，其中7人由政府任命，7人由众议院任命，7人由参议院任命。理事会的这一人员结构使得政府部门（包括地方政府）、大学学术界以及社会等方面都有自己的代表人物，能使该机构更好地发挥协调作用。其内部组织结构包括三个委员会：①学术委员会：由所有大学校长和议会任命的一部分成员组成，主要负责协调大学的内部事务，如协调教学计划、国外学位认证、学生在校时间等；②协调委员会：由17个大区的教育局长和议会任命的一部分成员构成，主要负责政策方面的事务，如协调公立高校的收费、招生政策等；③混合委员会：成员有18人，其中有6位是大学校长，6位是大区教育局长，还有6位议会任命的成员，主要处理与学术、政策都有关的问题。
　　
　　需要说明的是，该理事会的主席是由教育部长兼任的，但这一机构并不隶属于教育部，具有独立法人的性质，可以行使自主权利。当然，这一机构的作用，主要还是咨询及对有关方面的利益冲突进行协调，所做出的决定，自治大区不一定听从。举例来说，原先是由中央批准建新大学，现在权力已经下放地方，由自治大区议会批建新大学。因此，对于大学协调理事会不赞成建新校的提议，地方政府并不理会，近年来仍在新建大学。
　　
2．大学的内部制度
（1）内部管理与决策机制
　　大学的领导与管理可以分为集体与个人两种形式：集体机构主要有大学校务委员会、管理理事会、社会理事会以及其他有关部门的理事会、委员会等；个人主要有校长、副校长、秘书长、系主任、系副主任、系秘书及有关部门负责人等。领导与管理的原则是：大学一级所做出的决定优先于部门的决定，集体机构的决定优先于个人的决定（现行法规有明确规定的除外）；相同或不同级别的机构间出现的纠纷应由级别比两者都高的机构解决，但咨询性质的机构除外，若级别高的机构缺席，则由校长解决。
　　
　　在大学主要机构中，校务委员会是大学最高的管理和代表机构，负责制订大学各领域的总体发展方向。以马德里自治大学为例，校务委员会由校长（兼任校务委员会主席）、大学秘书长（兼任校务委员会秘书）、大学经理（对大学财产等进行管理）、大学内部各单位的300名代表（包括教学研究人员、学生及管理服务人员等）组成。学校的重要决策则要通过管理理事会来决定，如设立新的系或学术中心等，管理理事会也是由校长负责的，其他人员包括教师、管理人员及学生代表等。大学中还有一个重要机构是社会理事会。这是社会唯一参与大学事务的机构，通过社会理事会主要是加强大学与社会的联系，使大学办学能更好地适应社会需要，因此，涉及比较大的问题都要通过社会理事会来决定，如开设新的自主学位，一定要通过该理事会。社会理事会的性质也决定了其人员构成，理事不仅有校内人士，也有来自外界如银行、企业界的代表等，社会理事会的主席则由自治大区任命。还要说明的是，根据2005年10月提交大学协调理事会审议的新大学组织法修订草案，在体现大学对社会责任的同时，须加强社会对于大学的责任。因此，社会理事会成员构成将做新的调整。新草案中规定，社会理事会成员由三部分构成：1/3由社会理事会主席选出，1/3由校长指定，还有1/3是来自工会及企业界的代表等。
　　
　　除以上校一级的管理组织机构外，还有中心、部门或研究院一级的委员会或理事会等，它们对本单位资金的分配使用、教学和研究计划的制订、起草和修改内部管理条例等发挥各自的作用。如各中心委员会是各系、技术学校、高级综合技术学校、学院和综合学院的日常管理和代表机构，其职责包括对大学划拨给各中心的年度预算资金进行分配并检查和评估所划拨的教育预算的使用情况，并且起草中心的研究计划以及根据已制订的计划组织和协调教学活动等。要想进一步了解大学内部管理的有关内容，可参见所附背景资料《马德里自治大学章程》的节选内容，其中对大学内部有关组织机构的作用有详细的描述。
　　
（2）选举制度
　　大学的选举可以分为集体机构代表的选举和大学校长及有关部门领导的选举，都是通过全体的、自由的、平等的、直接的和匿名的投票进行的。每个成员都在其所属的机构或部门投票。
　　各部门代表的选举，是由其成员选举产生的，即无论教育和研究人员代表，还是学生代表以及管理和服务人员代表都是在其相关部门的成员中产生的。选举过程也遵循一定的程序。以马德里自治大学学生代表的选举为例，其过程是按照所谓的比例制度进行的，即先分配职位，职位清单公布后，确定相应职位的候选人。一旦开始重新计算选票，得到的票数少于5%的候选人自动退出选举。学生代表因为辞职或从选举其的部门退出而停止其代表职责的，其职位应由清单上下一位成员接替。如该程序无法进行，则应进行选举以弥补该空缺职位。
　　
　　大学校长及有关部门领导的选举，也有严格的程序和技术上的要求，都是由教学和研究人员代表、学生代表以及管理服务人员代表选出的，并且各类代表选票的权重是不同的。如马德里自治大学校长选举的选票分配办法是：在职教授51%、非教授级教师和非签约教师9%、进修培训人员3%、学生28%、管理和服务人员9%。选举的程序是：第一轮获绝对多数选票的候选人可以当选。如果第一轮无候选人得到绝对多数选票，则应在得到票数列第一和第二位的候选人之间进行第二轮投票，第二轮得到简单多数选票者即当选。校长的任期四年，可以连选连任，但只能连任一届。校长在其任职期间的罢免须由校务委员会1/3的成员发起，并须得到校务委员会2/3的成员支持。
　　
（3）“大学保护者”
　　为了保障和维护大学社区成员的权利，西班牙的大学还有“大学保护者”这一具有特殊身份的人士。据《马德里自治大学章程》，该大学保护者候选人应由至少25名校务委员提名，任期四年，最多只可连选连任一次，且不得同时兼任大学其他任何管理和代表职务。大学社区任何诚实、公正、可信任的人员均可被选举为大学保护者。大学保护者由校务委员会选举产生，第一轮选举应得到3/5的选票，第二轮选举须获得绝对多数的选票。
　　
　　大学保护者的主要职能有：（1）在大学社区成员的权利和自由方面有不当行为或不足之处时代表官方开展工作。（2）在大学社区成员提出申诉或意见时开展工作。大学保护者应拒绝那些尚未经其他法律规定处理的申诉，并告知其正确的申诉程序。但可接受有关解决问题的程序方面的或紧急的申诉，而不需经过上述法律规定的程序。（3）要求马德里自治大学内遭到申诉或意见的管理和代表机构提供相关信息。大学社区所有成员在保护者提出要求时都必须提供相关资料和信息，且需要时应保管好大学保护者所提出的申请。（4）实施解决其职能范围内事务的建议，为快速、有效地解决问题提供协商方法。（5）起草年度工作报告，并提交校务委员会。
　　
　　大学保护者的工作应遵守马德里自治大学内部制度，但不接受强迫性命令，也不接受任何学术权威、管理和代表部门的指导。在完成其工作的同时，大学保护者应尽力使大学质量变得更好。为更好地行使职能，大学保护者还可以提名两名来自与其自身不同部门的助理来协助其进行有关工作。保护者助理由校长任命，也是大学社区中诚实、公正、可信任的人员。
　　
（4）教师录用制度
　　按照大学组织法，公立大学的教师由两大部分组成：一部分具有公务员身份，另一部分是按劳动法雇佣的人员。前者要求所占比例不低于51%，后者所占比例则不超过49%。公立大学管理人员也只有一部分是公务员。公务员与非公务员是不可互换的。要成为教师公务员，必须通过相关的考试，也有具体的任职要求，而非公务员身份则可以视为自由职业者。
　　
　　关于具有公务员身份的教师的选拔，原先的做法是，先通过国家的公务员统一考试，获得公务员资格，然后再去参加学校的公开招考，即至少通过两次考试。不仅如此，如果当年没有被大学录用，第二年报考，还要重新参加国家的公务员考试，即上一年的国家公务员考试成绩将作废。这使得教师的录用程序很繁琐。因此，新的大学组织法修订案正在对这一做法进行修改。新草案将简化程序，把有关录用工作放到学校这一级，具体做法是取消国家这一级的考试，申请者可以直接将简历、证明学术能力的学术成绩等材料提交给学校，经过评判，如果申请者达到了国家的任职资格标准，则通过了教师资格的认证，但要成为公务员，还要接下来通过由学校组织的公开招考（当然前提是大学有公务员职位空缺）。
　　
　　关于大学里自由雇佣的教师，要求必须通过全国高校评估与质量认证局的考核评估，考核主要看申请者提交的简历、论文报告、教学经验、参加国际会议的情况等。这一评估是按学科进行的，即通过评估只能在本学科内从事教学工作，而不能跨到其他专业上去。当然具有教学资格者，既可以以自由职业者的身份在公立大学工作，也可以到私立大学工作。需要说明的是，关于私立大学的教师也有要求，即按规定，私立大学中有博士学位的教师，至少应占教师总数的25%的比例，至于以全职、兼职，或是以合同制、终身制等形式进行教学都是可以的。
　　
（5）学位与课程
　　西班牙大学实行两级学位制度，即本科和博士学位。根据不同专业，本科学习年限4-6年不等。一般人文社会学科是4年，工程学、建筑学等为5年，医学专业6年。在本科之上可以进一步接受博士生阶段的教育。在这一阶段，先是有两年的时间进行准备，包括做小论文等，然后再用2-3年的时间完成博士论文，最后答辩。以加泰罗尼亚理工大学的工程学科为例，有三年制的相当于大专这一层次的教育，其教学注重实际应用；本科的工程教育是五年，理论性更强；之后是博士阶段的教育。从发展趋势看，现在西班牙大学正在对现有学制进行改革，以适应波罗尼亚进程的要求，即将来要逐渐改为本科、硕士、博士三级学制（即统一到“3―5―8学制”上来）。
　　
　　目前，西班牙大学所颁发的本科学位有两种，即官方学位和学校自主颁发的学位。官方学位由校长以国王名义颁发，是由政府制订的，无论在内容和格式方面都有技术上的要术，要进行注册登记。如果要查某人是否有行医资格，可以到全国文凭登记处去查询他的学位文凭。非官方的学校自主学位，是学校根据人才市场需求设置的，学位的内容、格式由学校自己决定。由于大学具有自主权，因此，可以设置自己的学位。但与官方学位在学术成绩、就业资格方面有法律的保障相比，自主学位是没有这些保障的，不受法律监控。官方学位的价格是由自治大区决定的，而自主学位的收费标准是由学校决定，主要以学校创收为目的。对于大学招收多少自主学位的学生是没有限制的，但前提是不能影响官方学位的教学。相比较而言，公立大学由于是政府举办的，所提供的主要是官方学位，只有在有余力的情况下才能举办有关的自主学位，即不能因为设置自主学位而影响官方学位（由大学协调理事会审议官方学位的数量）；而私立大学则主要考虑市场需求，为了增加学校的收入，自主学位会更多一些。通常，自主学位不是设在本科一级，而是设在本科后。大多数学生会先读一个本科的官方学位，然后再根据某个具体行业的实际需要去读自主学位。
　　
　　在此还要进一步说明的是，在西班牙，官方学位有两方面的作用：一是具有学术方面的效力，获得本科官方文凭后就能进入博士阶段的学习；二是表明具备就业资格，即获得了某个专业的文凭就可以从事相应的行业。关于这一点，西班牙与周边的国家不太一样。周围的意大利、德国、英国等国家的文凭只具有学术上的效力，而不是从业的资格，在这些国家还要通过职业资格考试才能从业。但西班牙的毕业文凭直接具有从业资格证书的特征，毕业文凭相当于从业凭证，相当于获得从业执照，不需要再参加其他的从业考试。其所以如此，与政府对专业目录的设计有关。官方学位对应一个政府制定的专业目录，目录上某个专业的官方学位的授予，政府有着教学内容方面的基本要求。即要获得官方文凭，必须完成规定的教学内容。现行的做法是，官方确定的某一专业的基本内容即必修课，要占专业授课总时数的60%―65%，另外35%――40%的课程由大学行使自主权自行设置。如本科数学专业，不同的大学教学计划可以不一样，但其中有60%―65%的课程必须是一样的，剩余的课程由各大学自己决定。将来的变化趋势是，按照波罗尼亚进程的要求，大学的自主权将比目前大得多，预计将来的本科、硕士、博士三级学位中，官方本科课程的比重将只占50%，其余由大学自主确定，而硕士和博士课程完全由大学自主确定。
　　
（6）科研与教学经费
　　西班牙的科研有60%是在大学进行的。除此还有科研最高理事会所属的研究机构（相当于中国的科学院），承担了20%―25%的科研工作。另外，政府机构以及企业也从事一些科研活动。但由于缺少大企业，企业科研在西班牙是弱项。
　　
　　在大学科研中，有日常的科研经费，也有西班牙政府和欧盟的招标项目，另外还有企业、机构的投入等。其中，日常科研经费是由政府按大学预算分配给大学的。由于目前中央政府仍保留科研管理的权力，包括分配科研经费、发放博士生奖学金等，因此，日常科研经费多来自中央政府，来自地方的少。政府招标的科研项目平均的资助强度大致有2万―3万欧元，由教师申请并实行外部人员评审。以加泰罗尼亚贡布瓦涅大学为例，2004年的大学科研经费来源分别是：中央政府拨款（SpanishGovernment）占39%，欧盟项目基金（EuFunds）占29%，公司和机构的投入（Companiesandinstitutions）占19%，加泰罗尼亚地方政府拨款（CatalanGovernment）占11%，学校基金（OwnFunds）占2%。
　　
　　至于教学经费，长期以来，西班牙的大学经费主要来源于中央政府拨款（即由教育部制定大学总预算并分配给各校），学生仅交纳少量学费，社会捐赠也十分有限。中央集权向地方分权后，大学办学主要归地方负责，其教学经费也主要由地方政府负担。本科生一级奖学金的发放，权力已下放地方政府。对加泰罗尼亚大区公立大学经费的统计，来自自治大学的经费占80%，学费收入占14%，来自中央政府（即教育部）的投入仅占1%（以奖学金的形式），另外还有5%的经费来自其他渠道。
　　
　　大区政府对大学按合同制进行拨款，每四年一轮。在大区政府与大学签订的合同中，由大区政府制定目标，目标基本涵盖了大学的各个职能，如教学、研究、技术转移与更新、服务社会等。合同中也包括有关资源配置的内容。合同的最终执行情况，是由大区政府和大学双方人员组成的混合委员会来根据有关指标进行评审的。通过合同制拨款，能使大学有相对长远的规划，促使大学在学术上取得更好的研究成果，使自身得到充分的发展。反过来说，大学达到了预定的目标，这一结果也会反馈到社会上，从而得到社会更大的支持。当然如果大学没能完成预定目标，最终也会影响到下一轮拨款。
　　
　　与公立大学相比较，私立大学的经费则没有来自大区政府的投入。要顺便说明的是，中央政府的投入属于补助性质，既可以给公立大学，也可以给私立大学，但前提是必须用于提供公共服务。